李志青復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任
美國政府此次通過《清潔空氣法案》將溫室氣體認(rèn)定為空氣污染物，可以說是一舉掃平了長期阻礙它實(shí)施低碳發(fā)展戰(zhàn)略和政策的主要障礙，如果屆時(shí)再與國會(huì)即將要出臺(tái)的《氣候與能源法案》相配合，其長遠(yuǎn)意義不可估量。
5月份以來，在中國政府于月初表態(tài)要以“鐵腕手段”來治理節(jié)能減排之后，美國政府屬下環(huán)境署緊接著于13日公布了碳排放管制新政，修訂了《清潔空氣法案》。較之于中國以節(jié)能來控制碳排放的“過程型”政策，美國官方此次則正式將溫室氣體的排放界定為“大氣環(huán)境污染”，從而開啟了從末端來直接控制溫室氣體排放的政策之門，這也是在美國國會(huì)對(duì)氣候與能源法案久拖不決的情況下白宮做出的政策反擊，顯示了白宮的巨大決心。
本次碳排放管制新政的核心是首次將溫室氣體排放大戶納入《清潔空氣法案》的管制范圍。其中明確規(guī)定，在2011年后，年度溫室氣體總排放量超過7.5萬噸的現(xiàn)有項(xiàng)目以及超過10萬噸的新設(shè)項(xiàng)目都要從環(huán)境署獲得許可證才能開工。這意味著全美70%左右的溫室氣體排放，將近1.5萬個(gè)排放源都將受到此條規(guī)定的管制，而低于上述排放水平的其他小型排放源則暫時(shí)不受該許可制度約束。
上述管制規(guī)定顯示此次新政的主要對(duì)象仍限于生產(chǎn)領(lǐng)域，而且主要為能耗大戶，消費(fèi)領(lǐng)域以及中小型的能源用戶則得以豁免。
美國政府此次通過《清潔空氣法案》將溫室氣體認(rèn)定為空氣污染物，可以說是一舉掃平了長期阻礙它實(shí)施低碳發(fā)展戰(zhàn)略和政策的主要障礙，如果屆時(shí)再與國會(huì)即將要出臺(tái)的《氣候與能源法案》相配合，其長遠(yuǎn)意義不可估量。
溫室氣體被認(rèn)定為空氣污染物，有利于政府出臺(tái)控制碳排放外部性的政策。
眾所周知，外部性是環(huán)境污染問題的癥結(jié)所在，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為政府的一大重要功能便在于通過政策來抑制外部性，調(diào)節(jié)得益和受損雙方的利益，使外部成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置。此前，奧巴馬自從入主白宮后就希望對(duì)溫室氣體的排放進(jìn)行控制，以控制溫室氣體排放帶來的各種負(fù)面影響，并推動(dòng)清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但卻一直師出無名。溫室氣體如果不屬于法定的空氣污染物，那么稅收、補(bǔ)貼、許可、交易等環(huán)境管制手段就都無法實(shí)施。如今情況就不同了，在“溫室氣體有害”認(rèn)定下，政府就可以名正言順地出臺(tái)管制政策，先是目前由環(huán)境部門出面實(shí)施“排放許可制”，也就是所有符合管制要求的排放源都得做一個(gè)“排放的影響評(píng)價(jià)”，證明其溫室氣體排放對(duì)大眾健康和福利沒有造成危害，在現(xiàn)階段看來，這一“排放許可制”只不過是對(duì)排放源施加了一點(diǎn)心理上的壓力，并沒有給他們帶來過高的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但這只不過是管制的第一步，接下來便輪到國會(huì)出面，對(duì)排放源征稅、取消補(bǔ)貼，以及開放碳市場(chǎng)交易等等，這些政策一旦逐步開展，排放源將必然承擔(dān)越來越高的排放成本，從而必然激勵(lì)其提高生產(chǎn)效率，改善排放技術(shù)以及壓縮排放規(guī)模，從而達(dá)到整體減排的目的。
溫室氣體被認(rèn)定為空氣污染物，將大大推動(dòng)節(jié)能減排技術(shù)的進(jìn)步。
在環(huán)境署公布的長達(dá)500多頁的最終文件中，其中規(guī)定要獲得開工許可的項(xiàng)目應(yīng)做環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其中首要的一條評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)便是證明項(xiàng)目的溫室氣體排放過程已經(jīng)應(yīng)用了“目前最有效的控制技術(shù)”（BACT），環(huán)境署就此針對(duì)各個(gè)行業(yè)建立了“自上而下”的全套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指南，從減排效果、成本收益等方面評(píng)估各項(xiàng)節(jié)能減排技術(shù)，并對(duì)這些技術(shù)進(jìn)行了優(yōu)劣排列。這顯然將推動(dòng)大型溫室氣體排放源采取那些減排效果明顯、成本收益合理的有效節(jié)能減排技術(shù)，特別是上面提到的那些采用傳統(tǒng)石化能源的能耗大戶，將面臨全面的技術(shù)轉(zhuǎn)型，否則他們將很難獲得環(huán)境署的許可�？梢韵胂�，在總量超過1.5萬個(gè)排放源競相采用節(jié)能減排技術(shù)的情況下，美國很可能將主導(dǎo)未來的國際節(jié)能減排技術(shù)市場(chǎng)。
溫室氣體被認(rèn)定為空氣污染物，將提高新能源的性價(jià)比，培育新能源市場(chǎng)，推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
在美國政府看來，在新一輪的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭中，美國已經(jīng)落后于中國、印度等后起之國，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模不及中國的十分之一，因而極為擔(dān)憂可能喪失其在國際經(jīng)濟(jì)體系的優(yōu)勢(shì)地位。但從新能源發(fā)展的條件來看，由于受到強(qiáng)大的石化能源部門的制約，無論是從生產(chǎn)還是消費(fèi)來看，新能源成本高昂以及市場(chǎng)前景有限都使得美國社會(huì)經(jīng)濟(jì)缺乏能源轉(zhuǎn)型的動(dòng)力和合理性。在此背景下，將溫室氣體認(rèn)定為空氣污染物，將在很大程度上提高新能源產(chǎn)品和技術(shù)的性價(jià)比，無論石化能源生產(chǎn)和消費(fèi)部門如何進(jìn)行技術(shù)改造以適應(yīng)新的《清潔空氣法案》，這些部門生產(chǎn)成本的高企也是大勢(shì)所趨，無法扭轉(zhuǎn)，而新能源產(chǎn)業(yè)則因其“清潔性”將受到追捧，其成本也將越來越與石化能源持平，假以時(shí)日，新能源產(chǎn)業(yè)極有可能取代石化能源的主導(dǎo)地位。
美國政府認(rèn)定溫室氣體為空氣污染物對(duì)于全世界的碳減排意義深遠(yuǎn)，國際碳市場(chǎng)、交易和減排進(jìn)程都將受此影響而出現(xiàn)變化。作為碳排放大國的中國，一方面應(yīng)注意這一新發(fā)展趨勢(shì)下的潛在挑戰(zhàn)，加快節(jié)能減排領(lǐng)域的立法和政策研究；另一方面，也應(yīng)看到此后國際新能源產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)向，抓住新的發(fā)展契機(jī)，推動(dòng)國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。 相關(guān)閱讀