收入分配改革阻力在哪？

　　“收入分配改革方案年底能不能出臺現(xiàn)在很難說，即使出臺我認(rèn)為它也是解決不了根本性問題的。”一位多次參與討論《關(guān)于加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見及實(shí)施細(xì)則》(即收入分配改革方案)起草工作的官方智囊有些悲觀。

　　他對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說，自己擔(dān)心該方案很可能最后要以失望告終。

　　這大概是一個(gè)糟糕的消息。

　　這個(gè)2004年已經(jīng)啟動，2007年－2009年間前后舉行了6次征求意見討論會的草案，由國家發(fā)改委牽頭、多部門參與制訂。今年3月曾上報(bào)國務(wù)院，后被退回，目前仍在修改過程中。日前，全國人大財(cái)經(jīng)委在國民收入分配問題專題調(diào)研報(bào)告中提出，盡快出臺收入分配改革方案。

　　方案的制訂一直在秘密進(jìn)行，然而，從各方面透露出來的有限信息看，改革的推動步履維艱。

　　分“蛋糕”比做“蛋糕”難

　　回看30年前改革的起點(diǎn)：在“一部分人先富起來”的號召下，中國起步于一個(gè)存有諸多缺陷的雙軌體制，以火箭般的速度追趕世界，然而，在制造巨額財(cái)富的同時(shí)也開始制造不公與差距。

　　這種隨著財(cái)富而來的負(fù)效應(yīng)在上世紀(jì)90年代初引起了政策設(shè)計(jì)者鄧小平的擔(dān)憂。

　　1992年12月，他在上海休息期間，專門和身邊工作人員談到：“中國發(fā)展到一定的程度后，一定要考慮分配問題……到本世紀(jì)末就應(yīng)該考慮這個(gè)問題了。”他還特意要求工作人員把這段話記錄下來，并送給中央領(lǐng)導(dǎo)同志參閱。

　　這樣的憂慮與日俱增。

　　1993年9月，他直指：“12億人口怎樣實(shí)現(xiàn)富裕，富裕起來以后財(cái)富怎樣分配，這都是大問題。題目已經(jīng)出來了，解決這個(gè)問題比解決發(fā)展起來的問題還困難。”他還說：“少部分人獲得那么多財(cái)富，大多數(shù)人沒有，這樣發(fā)展下去總有一天會出問題。”

　　在相當(dāng)長的時(shí)間里，“效率優(yōu)先，兼顧公平”始終是發(fā)展的主導(dǎo)思想。

　　“收入分配問題太復(fù)雜了，國家一般處理太復(fù)雜問題的辦法是先擱置。”有學(xué)者這樣解釋說。

　　更有力的解釋是：發(fā)展是硬道理。

　　日前，國家發(fā)改委官員接受媒體采訪時(shí)表示，我國基尼系數(shù)早在2006年便達(dá)到0.49——這與當(dāng)初“由部分先富到共富”的設(shè)計(jì)相差甚遠(yuǎn)。

　　“收入分配改革已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，還是一個(gè)重大的政治問題。不管是收入分配本身還是由于它引起的社會沖突和矛盾都是重大政治問題。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，分配問題不早日解決，經(jīng)濟(jì)問題變?yōu)檎�治問題的概率將越來越高。

　　中央政府必須未雨綢繆起來。

　　2007年，十七大報(bào)告提出：“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平。”

　　2010年，溫家寶總理在不同場合有過類似表述：不僅要通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把社會財(cái)富這個(gè)“蛋糕”做大，也要通過合理的收入分配制度把“蛋糕”分好。

　　如同鄧小平所預(yù)料的那樣，分“蛋糕”比做“蛋糕”難。

　　現(xiàn)有方案的三個(gè)局限

　　“現(xiàn)在面臨的問題太多了。有利益規(guī)范的問題，利益的調(diào)整問題，還有細(xì)節(jié)怎么落實(shí)的問題等等。”一位不愿具名的知情者透露。

　　“方案的改革思路基本上是碰到什么問題來解決什么問題，哪兒鼓包了就把哪兒壓一壓，都只是一些治標(biāo)不治本的內(nèi)容，一種短期行為，而不是從一個(gè)長遠(yuǎn)的角度把這個(gè)問題先考慮得很清楚，然后再一步一步地去做。”

　　上述官方智囊指出，這個(gè)方案存在很大的局限性：首先，名為“收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見及實(shí)施細(xì)則”，局限于政府“收入分配調(diào)節(jié)”，而沒有全面體現(xiàn)收入分配改革的總體思路。其次，方案的內(nèi)容主要包括增加農(nóng)民收入、增加對低收入居民的扶持、提高工資性收入、調(diào)節(jié)個(gè)人所得稅，局限于針對現(xiàn)實(shí)突出問題提出解決措施，在沒有對現(xiàn)有國民收入分配基本格局作實(shí)質(zhì)性突破的前提下，側(cè)重于通過財(cái)政、稅收手段調(diào)節(jié)再分配關(guān)系。再者，方案重點(diǎn)是調(diào)節(jié)居民收入分配差距，對政府、企業(yè)、居民之間的收入差距，只是在提高工資性收入方面有間接體現(xiàn)。對壟斷行業(yè)與一般性競爭行業(yè)之間、國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的收入差距問題則基本沒有涉及。

　　在他看來，這與溫家寶總理今年在政府工作報(bào)告提出的“調(diào)整國民收入分配格局”大思路相距甚遠(yuǎn)。

　　“這個(gè)格局里，各個(gè)主體調(diào)整他們之間的關(guān)系，就不是現(xiàn)在所說的簡單的‘調(diào)低、擴(kuò)中、壓高’的問題。我理解的國民收入分配格局，包括政府、企業(yè)、居民之間，城鄉(xiāng)之間，國企和民企之間，低收入和高收入之間等等�，F(xiàn)在的這個(gè)方案只是局限在居民之間，不觸及政府、企業(yè)的利益，居民的收入怎么提高呢？”他認(rèn)為，改變這樣繁雜、扭曲的收入分配格局，靠現(xiàn)在這個(gè)方案太單薄了，這么小的方案根本承載不了這么大的社會主題。“說白了就是小馬拉大車，是拉不動的。”

　　中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯認(rèn)為：如果不能推進(jìn)財(cái)稅體制改革和政府管理體制改革，不能從制度上解決導(dǎo)致腐敗和灰色收入大量產(chǎn)生的問題，而只把注意力集中在調(diào)整工資這類問題上，就難以觸及收入分配問題的核心，解決不了實(shí)質(zhì)性問題。

　　“我認(rèn)為，方案一定要解決以下這幾個(gè)問題：大的方向一定要知道應(yīng)該改什么？民眾希望改什么？從社會發(fā)展需要應(yīng)該改什么？從這個(gè)角度看，目前這個(gè)具體方案還有很多遺漏的地方。”上述知情者對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。

　　很多意見沒有聽進(jìn)去——這幾乎是眾多接受采訪的學(xué)者們共同的牢騷。

　　高管“限薪令”有實(shí)效嗎

　　應(yīng)該說，中央調(diào)整收入分配改革方向已經(jīng)明確，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平分配，縮小差距。但真正推動起來步履維艱，因?yàn)楦母锷婕暗浆F(xiàn)有利益格局的重構(gòu)。

　　“雖然艱難，但我們還是正在一點(diǎn)一點(diǎn)地推動。”人保部一位官員向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，無論是央企高管的薪酬制度，還是正在研究的分別針對機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)出臺具體的工資收入分配改革措施，以及將研究出臺的國有企業(yè)工資總額管理辦法、《工資條例》等等，都是新一輪收入分配改革的核心問題。

　　但單兵突進(jìn)的改革在學(xué)者們看來凸顯無力。

　　“改革，尤其是收入分配這樣綜合性的改革，不是某一個(gè)方面的單兵突進(jìn)的改革，單兵突進(jìn)的改革可能會解決一些問題，但是解決不了根本性的問題和深層次的問題。”國家行政學(xué)院教授竹立家可謂一針見血。

　　這種無力在央企高管“限薪令”上尤為明顯。

　　2009年9月16日人保部等六部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見》。這也是中國政府首次對所有行業(yè)央企發(fā)出高管“限薪令”。在這份文件里規(guī)定，央企高管基本年薪與上年度央企在崗職工平均工資“相聯(lián)系”。

　　“這份文件事實(shí)上也限制不了什么東西，里面可操作性的東西也不是很多。壟斷這個(gè)問題如果不解決，壟斷工資的分配問題是解決不了的。”上述官方智囊表示。他們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，央企高管限薪，往往是上有政策，下有對策。有的高管原來就很高，要往下降不太可能，只是說不能讓他再高了。而那些原來不是很高的，現(xiàn)在既然規(guī)定了處罰標(biāo)準(zhǔn)，他可能就想著還有機(jī)會往上提高了。他們總能從政策中找到對自己有利的部分。

　　“工資、收入以及國企高管的這個(gè)消費(fèi)那個(gè)消費(fèi)，他都可以通過各種手段規(guī)避的。事實(shí)上你說他拿了多少，那都是說不清楚的。別人可能認(rèn)為他多拿了，但你到企業(yè)去一查，都符合規(guī)定。而事實(shí)上他享受的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只這些。”

　　而且，第一，沒有說清楚應(yīng)該拿多少，第二，沒有說清楚拿了不該拿的怎么辦？第三，從什么渠道能統(tǒng)計(jì)出來拿了不該拿的？這三個(gè)根本問題到現(xiàn)在沒有解決，且普遍存在于國企高管、機(jī)關(guān)事業(yè)單位中。

　　該知情者分析：這涉及到一個(gè)深層次問題——到目前為止，我們所有的統(tǒng)計(jì)信息，所有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，不是說不真實(shí)，至少是不完全真實(shí)。越是涉及到財(cái)政方面的或是財(cái)政撥款有關(guān)的，或者是有權(quán)力的、能夠享受到福利好處的，越是統(tǒng)計(jì)信息不完整，不透明，不規(guī)范。

　　“為什么收入分配改革在我們國家推行這么難？難就難在這一點(diǎn)上。”

　　相關(guān)調(diào)研組下去這些單位調(diào)研的時(shí)候很難摸清底細(xì)，因?yàn)楹懿灰?guī)范。他們發(fā)現(xiàn)，每個(gè)人的收入都很復(fù)雜，在工資表上的收入之外，往往還有灰色收入。

　　“現(xiàn)在有人說地方公務(wù)員收入低，我就不很贊同，只看工資表，他的收入是不高，但若將灰色收入算在內(nèi)那就絕對不低。”一位調(diào)研人員說，我們國家某些領(lǐng)域的福利你都能想象得到，但就是難以從現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)渠道里得到這些信息。

　　“很早我就提了要建立一個(gè)透明的收入調(diào)查制度，但收入調(diào)查制度根本沒有建立起來。如果這個(gè)調(diào)查制度不出來、工資制度不規(guī)范，判斷就有問題、決策上肯定也會出問題。”該官方智囊很擔(dān)憂。

　　改革部門本身就是阻力？

　　幾乎每個(gè)人都在問，收入分配改革的最大阻力是什么？有人說是既得利益群體，有人說是城鄉(xiāng)二元體制，也有人說是行業(yè)壟斷。

　　“都對，這些都是阻力。但是，我認(rèn)為，改革最大的阻力是推動改革的方式。”上述官方智囊甚至這樣認(rèn)為——實(shí)際上，參與改革的部門本身就是阻力。

　　收入分配改革是由發(fā)改委牽頭、多部門參與的方式下進(jìn)行的。他對“由一部門牽頭、多部門參與”的改革模式非常反對。

　　他認(rèn)為，收入分配改革方案遲遲不能公諸于眾，很大原因就在于這種模式下部門之間的利益較量。

　　在部門分割的體制下，部門之間缺乏規(guī)范的磋商溝通機(jī)制，牽頭部門往往需要付出極大協(xié)調(diào)成本，加上部門之間利益的博弈，改革方案的出臺極其困難。

　　“它太倚重于一個(gè)部門，這些部門協(xié)調(diào)起來非常困難，協(xié)調(diào)就是要達(dá)成一個(gè)共識，結(jié)果是那個(gè)牽頭部門已經(jīng)非常疲憊。”他指出，改革的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，越是宏大的改革主題，越是從枝節(jié)入手，結(jié)果是宏大的改革思路碎片化，碎片之間盤根錯(cuò)節(jié)、相互掣肘，最終宏大的改革思路難以實(shí)現(xiàn)。

　　然而，這恰恰是我們國家政策制訂中，最常用的模式。這種模式下，每個(gè)部門往往都只從自己的角度去考慮。

　　他舉例，比如，在調(diào)整利益結(jié)構(gòu)分配時(shí)有人提出，壟斷行業(yè)現(xiàn)在都是國企，超額利潤要回歸社會，因此國企要提高上繳的利潤到 50%。但國資委就不干，它要維護(hù)國企的利益。

　　以此邏輯：政府在收入分配改革的總體框架設(shè)計(jì)上，要從部門職能中超脫出來，從全局的視角考慮，才不會出現(xiàn)制度和政策相互掣肘。

　　“中央要有進(jìn)一步深化改革的決心，有勇氣打破壟斷，這是最關(guān)鍵的。”

　　汪玉凱也在呼吁，中央決策層應(yīng)當(dāng)要下決心，敢于觸動利益集團(tuán)，才可能從根本上改變不合理的收入分配整體格局。“但實(shí)際上是部門利益在主導(dǎo)我們的整個(gè)政府治理過程。”

　　“現(xiàn)在看來，方案最后的結(jié)果可能是：各部門是相對滿意的，但老百姓可能不會滿意。”知情者猜測。

　　“我們要限制高收入，提高低收入，但是，低收入的人，他們的意見有沒有被聽到？他說的話起不起作用，能不能影響到?jīng)Q策？通過什么方式，能讓他們的意見被聽到？”

　　這些都是問題。

　　“幾個(gè)部門相對滿意，社會不滿意，這叫什么公共政策？我們是要平衡部門間的利益還是要平衡社會的利益，這是一個(gè)最根本的東西。”國家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，最大的問題是我們是不是有一個(gè)程序公正的政策制定過程？我們的工資方案是不是應(yīng)該在社會上廣泛征求各個(gè)不同階層的意見？是不是保證老百姓的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和知情權(quán)？

　　他最后提醒：很多人利用改革謀取個(gè)人、部門的利益，收入分配改革就有這種傾向。