收入分配改革阻力在哪？

　　“收入分配改革方案年底能不能出臺(tái)現(xiàn)在很難說(shuō)，即使出臺(tái)我認(rèn)為它也是解決不了根本性問(wèn)題的。”一位多次參與討論《關(guān)于加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見(jiàn)及實(shí)施細(xì)則》(即收入分配改革方案)起草工作的官方智囊有些悲觀。

　　他對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)，自己擔(dān)心該方案很可能最后要以失望告終。

　　這大概是一個(gè)糟糕的消息。

　　這個(gè)2004年已經(jīng)啟動(dòng)，2007年－2009年間前后舉行了6次征求意見(jiàn)討論會(huì)的草案，由國(guó)家發(fā)改委牽頭、多部門(mén)參與制訂。今年3月曾上報(bào)國(guó)務(wù)院，后被退回，目前仍在修改過(guò)程中。日前，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在國(guó)民收入分配問(wèn)題專題調(diào)研報(bào)告中提出，盡快出臺(tái)收入分配改革方案。

　　方案的制訂一直在秘密進(jìn)行，然而，從各方面透露出來(lái)的有限信息看，改革的推動(dòng)步履維艱。

　　分“蛋糕”比做“蛋糕”難

　　回看30年前改革的起點(diǎn)：在“一部分人先富起來(lái)”的號(hào)召下，中國(guó)起步于一個(gè)存有諸多缺陷的雙軌體制，以火箭般的速度追趕世界，然而，在制造巨額財(cái)富的同時(shí)也開(kāi)始制造不公與差距。

　　這種隨著財(cái)富而來(lái)的負(fù)效應(yīng)在上世紀(jì)90年代初引起了政策設(shè)計(jì)者鄧小平的擔(dān)憂。

　　1992年12月，他在上海休息期間，專門(mén)和身邊工作人員談到：“中國(guó)發(fā)展到一定的程度后，一定要考慮分配問(wèn)題……到本世紀(jì)末就應(yīng)該考慮這個(gè)問(wèn)題了。”他還特意要求工作人員把這段話記錄下來(lái)，并送給中央領(lǐng)導(dǎo)同志參閱。

　　這樣的憂慮與日俱增。

　　1993年9月，他直指：“12億人口怎樣實(shí)現(xiàn)富裕，富裕起來(lái)以后財(cái)富怎樣分配，這都是大問(wèn)題。題目已經(jīng)出來(lái)了，解決這個(gè)問(wèn)題比解決發(fā)展起來(lái)的問(wèn)題還困難。”他還說(shuō)：“少部分人獲得那么多財(cái)富，大多數(shù)人沒(méi)有，這樣發(fā)展下去總有一天會(huì)出問(wèn)題。”

　　在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，“效率優(yōu)先，兼顧公平”始終是發(fā)展的主導(dǎo)思想。

　　“收入分配問(wèn)題太復(fù)雜了，國(guó)家一般處理太復(fù)雜問(wèn)題的辦法是先擱置。”有學(xué)者這樣解釋說(shuō)。

　　更有力的解釋是：發(fā)展是硬道理。

　　日前，國(guó)家發(fā)改委官員接受媒體采訪時(shí)表示，我國(guó)基尼系數(shù)早在2006年便達(dá)到0.49——這與當(dāng)初“由部分先富到共富”的設(shè)計(jì)相差甚遠(yuǎn)。

　　“收入分配改革已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是一個(gè)重大的政治問(wèn)題。不管是收入分配本身還是由于它引起的社會(huì)沖突和矛盾都是重大政治問(wèn)題。”國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，分配問(wèn)題不早日解決，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題變?yōu)檎�治�?wèn)題的概率將越來(lái)越高。

　　中央政府必須未雨綢繆起來(lái)。

　　2007年，十七大報(bào)告提出：“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平。”

　　2010年，溫家寶總理在不同場(chǎng)合有過(guò)類似表述：不僅要通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把社會(huì)財(cái)富這個(gè)“蛋糕”做大，也要通過(guò)合理的收入分配制度把“蛋糕”分好。

　　如同鄧小平所預(yù)料的那樣，分“蛋糕”比做“蛋糕”難。

　　現(xiàn)有方案的三個(gè)局限

　　“現(xiàn)在面臨的問(wèn)題太多了。有利益規(guī)范的問(wèn)題，利益的調(diào)整問(wèn)題，還有細(xì)節(jié)怎么落實(shí)的問(wèn)題等等。”一位不愿具名的知情者透露。

　　“方案的改革思路基本上是碰到什么問(wèn)題來(lái)解決什么問(wèn)題，哪兒鼓包了就把哪兒壓一壓，都只是一些治標(biāo)不治本的內(nèi)容，一種短期行為，而不是從一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度把這個(gè)問(wèn)題先考慮得很清楚，然后再一步一步地去做。”

　　上述官方智囊指出，這個(gè)方案存在很大的局限性：首先，名為“收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見(jiàn)及實(shí)施細(xì)則”，局限于政府“收入分配調(diào)節(jié)”，而沒(méi)有全面體現(xiàn)收入分配改革的總體思路。其次，方案的內(nèi)容主要包括增加農(nóng)民收入、增加對(duì)低收入居民的扶持、提高工資性收入、調(diào)節(jié)個(gè)人所得稅，局限于針對(duì)現(xiàn)實(shí)突出問(wèn)題提出解決措施，在沒(méi)有對(duì)現(xiàn)有國(guó)民收入分配基本格局作實(shí)質(zhì)性突破的前提下，側(cè)重于通過(guò)財(cái)政、稅收手段調(diào)節(jié)再分配關(guān)系。再者，方案重點(diǎn)是調(diào)節(jié)居民收入分配差距，對(duì)政府、企業(yè)、居民之間的收入差距，只是在提高工資性收入方面有間接體現(xiàn)。對(duì)壟斷行業(yè)與一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)之間、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間的收入差距問(wèn)題則基本沒(méi)有涉及。

　　在他看來(lái)，這與溫家寶總理今年在政府工作報(bào)告提出的“調(diào)整國(guó)民收入分配格局”大思路相距甚遠(yuǎn)。

　　“這個(gè)格局里，各個(gè)主體調(diào)整他們之間的關(guān)系，就不是現(xiàn)在所說(shuō)的簡(jiǎn)單的‘調(diào)低、擴(kuò)中、壓高’的問(wèn)題。我理解的國(guó)民收入分配格局，包括政府、企業(yè)、居民之間，城鄉(xiāng)之間，國(guó)企和民企之間，低收入和高收入之間等等�，F(xiàn)在的這個(gè)方案只是局限在居民之間，不觸及政府、企業(yè)的利益，居民的收入怎么提高呢？”他認(rèn)為，改變這樣繁雜、扭曲的收入分配格局，靠現(xiàn)在這個(gè)方案太單薄了，這么小的方案根本承載不了這么大的社會(huì)主題。“說(shuō)白了就是小馬拉大車，是拉不動(dòng)的。”

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯認(rèn)為：如果不能推進(jìn)財(cái)稅體制改革和政府管理體制改革，不能從制度上解決導(dǎo)致腐敗和灰色收入大量產(chǎn)生的問(wèn)題，而只把注意力集中在調(diào)整工資這類問(wèn)題上，就難以觸及收入分配問(wèn)題的核心，解決不了實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。

　　“我認(rèn)為，方案一定要解決以下這幾個(gè)問(wèn)題：大的方向一定要知道應(yīng)該改什么？民眾希望改什么？從社會(huì)發(fā)展需要應(yīng)該改什么？從這個(gè)角度看，目前這個(gè)具體方案還有很多遺漏的地方。”上述知情者對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)。

　　很多意見(jiàn)沒(méi)有聽(tīng)進(jìn)去——這幾乎是眾多接受采訪的學(xué)者們共同的牢騷。

　　高管“限薪令”有實(shí)效嗎

　　應(yīng)該說(shuō)，中央調(diào)整收入分配改革方向已經(jīng)明確，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平分配，縮小差距。但真正推動(dòng)起來(lái)步履維艱，因?yàn)楦母锷婕暗浆F(xiàn)有利益格局的重構(gòu)。

　　“雖然艱難，但我們還是正在一點(diǎn)一點(diǎn)地推動(dòng)。”人保部一位官員向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，無(wú)論是央企高管的薪酬制度，還是正在研究的分別針對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)出臺(tái)具體的工資收入分配改革措施，以及將研究出臺(tái)的國(guó)有企業(yè)工資總額管理辦法、《工資條例》等等，都是新一輪收入分配改革的核心問(wèn)題。

　　但單兵突進(jìn)的改革在學(xué)者們看來(lái)凸顯無(wú)力。

　　“改革，尤其是收入分配這樣綜合性的改革，不是某一個(gè)方面的單兵突進(jìn)的改革，單兵突進(jìn)的改革可能會(huì)解決一些問(wèn)題，但是解決不了根本性的問(wèn)題和深層次的問(wèn)題。”國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家可謂一針見(jiàn)血。

　　這種無(wú)力在央企高管“限薪令”上尤為明顯。

　　2009年9月16日人保部等六部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這也是中國(guó)政府首次對(duì)所有行業(yè)央企發(fā)出高管“限薪令”。在這份文件里規(guī)定，央企高管基本年薪與上年度央企在崗職工平均工資“相聯(lián)系”。

　　“這份文件事實(shí)上也限制不了什么東西，里面可操作性的東西也不是很多。壟斷這個(gè)問(wèn)題如果不解決，壟斷工資的分配問(wèn)題是解決不了的。”上述官方智囊表示。他們通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，央企高管限薪，往往是上有政策，下有對(duì)策。有的高管原來(lái)就很高，要往下降不太可能，只是說(shuō)不能讓他再高了。而那些原來(lái)不是很高的，現(xiàn)在既然規(guī)定了處罰標(biāo)準(zhǔn)，他可能就想著還有機(jī)會(huì)往上提高了。他們總能從政策中找到對(duì)自己有利的部分。

　　“工資、收入以及國(guó)企高管的這個(gè)消費(fèi)那個(gè)消費(fèi)，他都可以通過(guò)各種手段規(guī)避的。事實(shí)上你說(shuō)他拿了多少，那都是說(shuō)不清楚的。別人可能認(rèn)為他多拿了，但你到企業(yè)去一查，都符合規(guī)定。而事實(shí)上他享受的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只這些。”

　　而且，第一，沒(méi)有說(shuō)清楚應(yīng)該拿多少，第二，沒(méi)有說(shuō)清楚拿了不該拿的怎么辦？第三，從什么渠道能統(tǒng)計(jì)出來(lái)拿了不該拿的？這三個(gè)根本問(wèn)題到現(xiàn)在沒(méi)有解決，且普遍存在于國(guó)企高管、機(jī)關(guān)事業(yè)單位中。

　　該知情者分析：這涉及到一個(gè)深層次問(wèn)題——到目前為止，我們所有的統(tǒng)計(jì)信息，所有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，不是說(shuō)不真實(shí)，至少是不完全真實(shí)。越是涉及到財(cái)政方面的或是財(cái)政撥款有關(guān)的，或者是有權(quán)力的、能夠享受到福利好處的，越是統(tǒng)計(jì)信息不完整，不透明，不規(guī)范。

　　“為什么收入分配改革在我們國(guó)家推行這么難？難就難在這一點(diǎn)上。”

　　相關(guān)調(diào)研組下去這些單位調(diào)研的時(shí)候很難摸清底細(xì)，因?yàn)楹懿灰?guī)范。他們發(fā)現(xiàn)，每個(gè)人的收入都很復(fù)雜，在工資表上的收入之外，往往還有灰色收入。

　　“現(xiàn)在有人說(shuō)地方公務(wù)員收入低，我就不很贊同，只看工資表，他的收入是不高，但若將灰色收入算在內(nèi)那就絕對(duì)不低。”一位調(diào)研人員說(shuō)，我們國(guó)家某些領(lǐng)域的福利你都能想象得到，但就是難以從現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)渠道里得到這些信息。

　　“很早我就提了要建立一個(gè)透明的收入調(diào)查制度，但收入調(diào)查制度根本沒(méi)有建立起來(lái)。如果這個(gè)調(diào)查制度不出來(lái)、工資制度不規(guī)范，判斷就有問(wèn)題、決策上肯定也會(huì)出問(wèn)題。”該官方智囊很擔(dān)憂。

　　改革部門(mén)本身就是阻力？

　　幾乎每個(gè)人都在問(wèn)，收入分配改革的最大阻力是什么？有人說(shuō)是既得利益群體，有人說(shuō)是城鄉(xiāng)二元體制，也有人說(shuō)是行業(yè)壟斷。

　　“都對(duì)，這些都是阻力。但是，我認(rèn)為，改革最大的阻力是推動(dòng)改革的方式。”上述官方智囊甚至這樣認(rèn)為——實(shí)際上，參與改革的部門(mén)本身就是阻力。

　　收入分配改革是由發(fā)改委牽頭、多部門(mén)參與的方式下進(jìn)行的。他對(duì)“由一部門(mén)牽頭、多部門(mén)參與”的改革模式非常反對(duì)。

　　他認(rèn)為，收入分配改革方案遲遲不能公諸于眾，很大原因就在于這種模式下部門(mén)之間的利益較量。

　　在部門(mén)分割的體制下，部門(mén)之間缺乏規(guī)范的磋商溝通機(jī)制，牽頭部門(mén)往往需要付出極大協(xié)調(diào)成本，加上部門(mén)之間利益的博弈，改革方案的出臺(tái)極其困難。

　　“它太倚重于一個(gè)部門(mén)，這些部門(mén)協(xié)調(diào)起來(lái)非常困難，協(xié)調(diào)就是要達(dá)成一個(gè)共識(shí)，結(jié)果是那個(gè)牽頭部門(mén)已經(jīng)非常疲憊。”他指出，改革的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，越是宏大的改革主題，越是從枝節(jié)入手，結(jié)果是宏大的改革思路碎片化，碎片之間盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、相互掣肘，最終宏大的改革思路難以實(shí)現(xiàn)。

　　然而，這恰恰是我們國(guó)家政策制訂中，最常用的模式。這種模式下，每個(gè)部門(mén)往往都只從自己的角度去考慮。

　　他舉例，比如，在調(diào)整利益結(jié)構(gòu)分配時(shí)有人提出，壟斷行業(yè)現(xiàn)在都是國(guó)企，超額利潤(rùn)要回歸社會(huì)，因此國(guó)企要提高上繳的利潤(rùn)到 50%。但國(guó)資委就不干，它要維護(hù)國(guó)企的利益。

　　以此邏輯：政府在收入分配改革的總體框架設(shè)計(jì)上，要從部門(mén)職能中超脫出來(lái)，從全局的視角考慮，才不會(huì)出現(xiàn)制度和政策相互掣肘。

　　“中央要有進(jìn)一步深化改革的決心，有勇氣打破壟斷，這是最關(guān)鍵的。”

　　汪玉凱也在呼吁，中央決策層應(yīng)當(dāng)要下決心，敢于觸動(dòng)利益集團(tuán)，才可能從根本上改變不合理的收入分配整體格局。“但實(shí)際上是部門(mén)利益在主導(dǎo)我們的整個(gè)政府治理過(guò)程。”

　　“現(xiàn)在看來(lái)，方案最后的結(jié)果可能是：各部門(mén)是相對(duì)滿意的，但老百姓可能不會(huì)滿意。”知情者猜測(cè)。

　　“我們要限制高收入，提高低收入，但是，低收入的人，他們的意見(jiàn)有沒(méi)有被聽(tīng)到？他說(shuō)的話起不起作用，能不能影響到?jīng)Q策？通過(guò)什么方式，能讓他們的意見(jiàn)被聽(tīng)到？”

　　這些都是問(wèn)題。

　　“幾個(gè)部門(mén)相對(duì)滿意，社會(huì)不滿意，這叫什么公共政策？我們是要平衡部門(mén)間的利益還是要平衡社會(huì)的利益，這是一個(gè)最根本的東西。”國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，最大的問(wèn)題是我們是不是有一個(gè)程序公正的政策制定過(guò)程？我們的工資方案是不是應(yīng)該在社會(huì)上廣泛征求各個(gè)不同階層的意見(jiàn)？是不是保證老百姓的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和知情權(quán)？

　　他最后提醒：很多人利用改革謀取個(gè)人、部門(mén)的利益，收入分配改革就有這種傾向。