《瞭望》文章：紅頭文件“脫韁”之患
紅頭文件的制定、備案和執(zhí)行都在陽光下運行，是建設法治政府，保障公民權利應有的題中之義
文/《瞭望》新聞周刊記者李松
2010年12月26日，湖南省婁底市、冷水江市(縣級)通報了冷水江市人事局長曹長清之子——在校本科生曹博文被違規(guī)聘用為冷水江市財政局工作人員的調查和處理情況。
事非偶發(fā)。據(jù)該市人事局一位副局長此前回應媒體時稱：“這樣的事情多的是。三四年前，市里就出了個照顧各局委辦一把手子女就業(yè)的文件，很多干部都照顧過了，曹局長也不過是按這個文件在執(zhí)行。”
可見，這樣照顧一把手子女就業(yè)的事情，在當?shù)厮坪跏?ldquo;慣例”，并且以紅頭文件的名義，進行了某種制度性的安排。
構成我國政令主體的紅頭文件，素來是公權力的一種象征，在實施法律法規(guī)，落實國家政策等方面發(fā)揮重要作用，但有些地方也出現(xiàn)“脫韁”之患。“一旦出現(xiàn)偏差或不適當，就會侵犯公民的權益，影響到政府的權威性和公信力。”北京師范大學政治學與國際關系學院副教授沈友軍接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時說。
沈友軍認為，對冷水江市這樣為權力世襲保駕護航的紅頭文件，應進行清理并對簽發(fā)人問責。“清理問題紅頭文件，是維護社會公平正義、推進依法治國的必然要求。”
謀私利的土政策
所謂紅頭文件，通常指黨政機關下發(fā)的具有約束力的規(guī)范性文件，有別于法律法規(guī)，但實踐中往往同樣具備很高的效力。一個通常說法是，在行政管理對社會發(fā)生效力的文件中，85%是各級政府制定的紅頭文件。
發(fā)揮積極意義的同時，一些地方的紅頭文件出現(xiàn)了負面效應，有的紅頭文件直接違反國家法規(guī)，有的相互之間沖突打架，有的“發(fā)而不廢”、“廢改隨意”，有的“暫行規(guī)定”“暫行”幾十年。
甚至，有的地方還借紅頭文件的噱頭，亂收費、亂罰款和亂攤派，用土政策來獲取不當利益。2009年3月，湖北省公安縣下發(fā)了一份“抽煙文件”，規(guī)定全縣一年計劃抽煙23000余條，未完成用煙計劃的單位將被扣減公用經(jīng)費。曝光兩個月后，這份文件被廢除。
類似引起關注的還包括：河南沁陽市為了吸引投資，出臺紅頭文件規(guī)定投資5000萬元以上或符合其他條件的外地客商，可享受本地開車違法不罰款、娛樂場所消費不受查、子女就學不審核等待遇;江西南昌紅谷灘新區(qū)出臺“窗簾紅頭文件”，要求所有臨街建筑物外露窗簾必須用純白色;河南漯河裴城鎮(zhèn)政府發(fā)布“玉米紅頭文件”，要求農戶收割玉米須先繳費辦“砍伐證”和準運證;湖北省漢川市下達“喝酒紅頭文件”，將喝酒指標分解到各部門，完不成任務的將會受到通報批評，等等。
多位受訪專家指出，問題紅頭文件的實質，是公共權力的運用違背了權力設置的價值目標，不是為了公共利益用權，而是用于謀求小集團的私利。
“問題紅頭文件的主要特征，首先是內容不合理，其次是程序不合法。”國家行政學院研究員、全國政策科學研究會副秘書長胡仙芝說，內容不合理的紅頭文件往往與憲法和國家的法律法規(guī)相抵觸，與老百姓的要求相違背。而內容不合理的文件之所以會出臺，又往往與程序不合法聯(lián)系在一起。
北京中盛律師事務所杜立元律師指出，一些紅頭文件的問題在于，設定公民義務或剝奪公民權利時并無法定依據(jù)。此外，常見問題還包括，擅自設定行政處罰內容、實施程序及方式，或擅自設定行政審批事項，增設審批環(huán)節(jié)、條件，或重于強調行政管理相對人的義務、輕于規(guī)定管理機關的責任和制約，等等。
受訪專家認為，問題紅頭文件的危害極大，不但消弭著法律的權威和尊嚴，蠶食公共權力的公信力，有些土政策還造成全國政令不統(tǒng)一，損害了公眾的切身利益，引發(fā)不穩(wěn)定或群體性事件。
源于“閉門造法”
在沈友軍看來，出現(xiàn)各式問題的紅頭文件，大多是“閉門造法”的結果。與文件內容有切身利益關系的廣大民眾，卻自始至終話語微弱。
胡仙芝將問題紅頭文件頻出的原因歸結為四方面：首先，政策制定者缺乏全局意識，有些地方考慮事情不夠周全，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，按下葫蘆浮起瓢。這應該是紅頭文件出問題的主要原因。
其次，有些地方領導受畸形政績觀的驅動，制定出與上位文件相抵觸的規(guī)定，或推卸自己應當承擔的責任，或不合理地加重群眾負擔，造成文件與文件打架、規(guī)定與規(guī)定矛盾的情況。
再者，地方出臺紅頭文件較為容易，缺乏嚴格的文件審查機制，尤其是缺乏公眾參與的公開環(huán)節(jié)，很多文件都是在保密的過程中出臺的，缺乏群眾基礎。這是一些紅頭文件最后出問題的程序性原因。
還有，缺少對出臺問題紅頭文件的審查和問責機制。追究問題紅頭文件無人負責的現(xiàn)狀，致使這個問題越來越難以解決。
另有一種情況是，有些文件出臺時沒問題，但隨著時間的推移，已經(jīng)不合時宜，如果不及時清理，也成了問題文件。
問題紅頭文件之害，執(zhí)政者早有認識。2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，要求各級政府要建立起規(guī)范性文件備案審查制度，以“堵住一些違法、不當?shù)囊?guī)范性文件”。
在廣西等地，更是擴大對紅頭文件的審查范圍，規(guī)定黨委出臺紅頭文件也需先過法律關。政府法制部門由原來只審查政府規(guī)范性文件，轉變?yōu)檎?guī)范性文件和黨委規(guī)范性文件一并審查。
但問題紅頭文件依然未止。2010年10月10日，國務院下發(fā)《關于加強法治政府建設的意見》，要求各地對與上位法相抵觸、不一致，或者相互之間不協(xié)調的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時修改或者廢止，并提出建立規(guī)章和規(guī)范性文件定期清理制度，對規(guī)章一般每隔5年、規(guī)范性文件一般每隔2年清理一次，并把清理結果向社會公布。
對此，上海財經(jīng)大學法治研究中心副主任麻國安認為，對政府出臺的紅頭文件的清理工作有望走向制度化、規(guī)范化。但他同時指出，清理并非治本之策，甚至備案審查制度也始終未能遏止問題紅頭文件頻出。
麻國安說，加強對紅頭文件的備案審查，可以有效解決與法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，但無論是事前備案，還是事后備案，主要由政府法制機構(如各級政府法制辦公室)承擔，由于備案審查部門與權力部門之間在利益上的共同體關系，在一些時候，這樣的監(jiān)督制約難免流于形式。
多方力量制約“公權亂為”
多位受訪專家都認為，只有紅頭文件的制定、備案和執(zhí)行都在陽光下運行，用外部監(jiān)督力量為紅頭文件套上“韁繩”，這才是建設法治政府，保障公民權利應有的題中之義。
其一，拓寬社會知情和參與渠道。
麻國安認為，紅頭文件的起草與制定，應重視、征求群眾的意見，充分體現(xiàn)群眾的意志，甚至必要時候可采用聽證會、網(wǎng)絡征集民意等方式，真正做到還權于民、取信于民。
胡仙芝建議，將紅頭文件納入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，讓公眾和媒體查閱、監(jiān)督。某個(類)事項都有哪些紅頭文件，其中哪些文件已作廢，哪些文件仍在執(zhí)行，能執(zhí)行到何時，公眾能夠做到一目了然。
其二，內外兼修，加強“入口”的審查監(jiān)督。
建立完善的備案審查制度，被視為解決紅頭文件的“入口”問題。胡仙芝認為，內部方面，一定要致力于決策的科學化、民主化建設，不能片面地追求高效而導致問題文件的出臺。為了保證決策的正確性，必須頂級設計、系統(tǒng)周密、多方參與、審慎決策、嚴格審查。
外部方面，以政府紅頭文件為例，則要加大政務公開的力度，強化來自行政主體之外的各方力量的監(jiān)督制約。“可由政府法制辦牽頭，吸納人大代表、政協(xié)委員以及黨代表、社會團體代表的意見與智慧。”胡仙芝說，如果經(jīng)過民主程序，經(jīng)過相對人的參與和申辯程序，經(jīng)過公開的聽證或者論證程序，出臺的紅頭文件問題就會少得多。
麻國安認為，地方政府的紅頭文件擬訂后，除了政府內部備案審查外，還應交同級人大進行是否違憲、違法、違規(guī)審查。既然法律賦予了各級人大常委會審查規(guī)范性文件的權力，就應當進一步落實這一職權，使人大的法律監(jiān)督與政府法制機構的法制監(jiān)督形成合力。
其三，健全事后補救制度，解決“出口”問題。
“出口”問題當在及時清理文件和提供救濟。中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍說，一些紅頭文件制定單位只重視制定和發(fā)布紅頭文件，而不重視適當?shù)那謇怼Ｐ姓鄬θ藢τ趶碗s多變的紅頭文件往往無所適從，很難維護自己的合法利益，導致社會不穩(wěn)定。中央提出建立制度定期清理紅頭文件，顯然在一定程度上有助于解決這些問題。
胡仙芝認為，政府規(guī)范性文件的及時清理，也應是人大監(jiān)督政府工作的重要內容。
杜立元律師指出，由于存在法律障礙，即便紅頭文件明顯不合法或不合理，對公民造成了普遍的侵害，受害者也很難行使有效的救濟途徑獲得補償。他認為，《行政訴訟法》把針對抽象行政行為提起的行政訴訟排除在法院的受理范圍之外，而《行政復議法》盡管賦予行政相對人對具體行政行為所依據(jù)的部分規(guī)定，一并提出申請審查的權利，但由于其審查主體仍然是行政機關，因此其公正性仍受局限。
其四，加強問題紅頭文件的問責。
沈友軍認為，有些紅頭文件，出臺當初就存在各種各樣的問題，對這類問題紅頭文件，在糾正、廢止的同時，必須對它的簽發(fā)人進行嚴肅問責。輕則要給予黨紀政紀處分，重者要讓其丟官降薪。同時，將追責和問責結果向社會公開，接受社會監(jiān)督。
“問題紅頭文件的背后，或多或少都有利益驅動的影子。”沈友軍說，問責簽發(fā)人，就能從源頭上斬斷那只“利益黑手”，簽發(fā)人才會充分考慮紅頭文件是否符合群眾的意愿，不至于隨心所欲，肆意妄為�！�
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