其次，城鎮(zhèn)建設(shè)用地先占后補的模式，占地在先是剛性的，補地在后是柔性的，往往只占不補占優(yōu)補劣多占少補，很難保障補地的數(shù)量和質(zhì)量，長此以往必然造成耕地總量減少和生產(chǎn)能力的下降。正因如此，地票交易制度已是大勢所趨，不僅有利于城鄉(xiāng)土地大范圍置換，更重要的是催生了統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有效破解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。

如何改革完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的大事。重慶市市長黃奇帆在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時說。

黃奇帆表示，2008年8月上旬，國土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式，支持重慶設(shè)立農(nóng)村土地交易所。該交易所是重慶市政府出資成立的，注冊資金5000萬元，主要從事地票交易。

重慶市國土資源和房屋管理局副局長、重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國介紹，重慶農(nóng)村土地交易所除為全市土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供交易平臺外，最重要的創(chuàng)新就是推出農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換的地票交易。

走出縣域掛鉤

國土資源部幾年前推出農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤的政策，并在四川、浙江等省的8個縣市試點。

2005年國土資源部發(fā)布了關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用減少相掛鉤試點工作的意見。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

重慶的地票交易制度與其他試點地區(qū)的掛鉤試驗有所區(qū)別：

一是重慶的地票交易超越了傳統(tǒng)的掛鉤試驗的行政區(qū)界限，把遠(yuǎn)郊區(qū)納入掛鉤試驗的范疇。

二是實現(xiàn)價格統(tǒng)一化。地票將不同區(qū)域的掛鉤指標(biāo)打包進(jìn)行拍賣，然后按照面積分配拍賣收益。地票價格的高低與項目區(qū)無關(guān)，與級地租無關(guān)，僅與拍賣價格有關(guān)，實現(xiàn)指標(biāo)價格的統(tǒng)一化。

三是把土地的交易轉(zhuǎn)化為票據(jù)化的模式。地票模式是把掛鉤指標(biāo)票據(jù)化。通過地票形式，土地從空間上不可轉(zhuǎn)移的實物形態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交換的票據(jù)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動的資產(chǎn)。

四是先復(fù)墾后占地，減少了掛鉤風(fēng)險。地票模式是先對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗收合格后增加的耕地指標(biāo)。通過地票在交易所進(jìn)行拍賣，實行先造地后用地的操作模式。

防止圈地潮

地票思路產(chǎn)生后，一定要輔以穩(wěn)妥、嚴(yán)格、科學(xué)的程序，才能保證這一制度創(chuàng)新不突破國家的土地利用總體規(guī)劃，保證耕地保護的量和質(zhì)，有效維護農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的權(quán)益，防止以此為名形成新一輪圈地潮。

重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇向記者介紹，地票交易運作共有4道程序。

首先是將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾，經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的地票，實際上是先補后占。他解釋說，地票實際上就是建設(shè)用地指標(biāo)，并不指某一個具體的地塊。地票交易的主體沒有嚴(yán)格限制，但交易活動必須在土地交易所內(nèi)進(jìn)行，購得的地票可以納入新增建設(shè)用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；在城市落地使用時，則必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對農(nóng)民的補償安置；對地票交易總量，市政府根據(jù)年度用地計劃、經(jīng)營性用地需求情況等合理確定。

地票制度尊重了農(nóng)民對土地的發(fā)言權(quán)。重慶市明確規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請，凡申請農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾的農(nóng)民家庭，必須有穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來源，以避免交易后農(nóng)民生活困難、流離失所；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益受到損害。